مقاله 

بخش دوم

اعظم هوشنگی

در ایران مطابق قوانین بودجه سنواتی و نیز قوانین دیگر از دیرباز درآمدهای حاصل از فروش نفت خام و گاز در ردیف منابع درآمدی دولت در کنار مالیات، عوارض و نظیر این‌ها درج شده است و بنابراین، دولت هم خود را مالک منابع و هم صاحب حق و مجاز بر هزینه کردن درآمدهای به دست آمده از فروش آن‌ها می‌داند. بر اساس قوانین موجود، مالکیت منابع نفت و گاز و انحصار انجام عملیات نفتی (اکتشاف، توسعه و بهره‌برداری) در اختیار دولت است و شرکت ملی نفت ایران تحت نظر وزارت نفت متصدی انجام این عملیات است.

رابطه مالی شرکت ملی نفت با دولت  ایران را می‌‌توان به دو بخش تقسیم کرد. قبل از انقلاب اسلامی، شرکت ملی نفت، ذیل وزارت اقتصاد و امور دارایی قرار داشت. کلیه درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام، فروش فرآورده‌های نفتی، گاز طبیعی و ... و همچنین سود ناشی از سرمایه‌گذاری‌های شرکت ملی نفت در داخل و خارج و همچنین سهم درآمدی ایران از قراردادهای نفتی ابتدا به حساب شرکت ملی نفت واریز شده و این شرکت علاوه بر تأمین هزینه‌های خود مبالغی را تحت عنوان ذخایر و اندوخته‌ها (ذخیره عمومی، اندوخته مخصوص برای جبران بخشی از هزینه‌های سرمایه‌ای و سرمایه‌گذاری‌ها) از آنها برداشت می‌کرد و مابقی را تحت عناوین مالیات بر عملکرد، سود صاحب سهام، بهره مالکانه و ... به دولت پرداخت می‌کرد.

بعد از انقلاب ، با تأسیس وزارت نفت، شرکت ملی نفت ذیل این وزارت خانه قرارگرفت. تصویب تبصره «۳۸» قانون بودجه سال ۱۳۵۸ سبب شد قوانین بودجه‌ای، صورت‌های مالی شرکت ملی نفت را تحت تاثیر قرار دهد. شرکت ملی نفت مکلف شد تا درآمدهای فروش نفت خام و صادرات فرآورده‌ها را به عنوان سهم دولت به خزانه واریز کند و در عوض، دولت بخشی از درآمد را برای هزینه‌کرد در اختیار این شرکت قرار دهد. این تغییرات در کنار نگاه تأمین‌کننده بودجه به شرکت ملی نفت موجب گسترش توان مداخله دولت در جریان مالی بخش نفت شد.

طی برنامه سوم توسعه(م.60)، برای کاستن از آثار زیان بار نوسانات درآمدها بر بودجه دولت و اقتصاد، حساب ذخیره ارزی تشکیل شد و بخشی از درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام به طور مستقیم در ردیف‌های بودجه‌ای منظور شد و بخش دیگری به حساب ذخیره ارزی واریز گردید. همچنین مقرر شد(م.120) درآمد حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی، گاز و میعانات گازی حسب مورد به عنوان درآمد شرکت ملی نفت ایران تلقی شده و به مصرف ارزی، هزینه عملیات جاری (شامل واردات فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی) و اجرای طرح‌های سرمایه‌ای مصوب مجلس شورای اسلامی برسد. لیکن از طریق انجام اصلاحات مکرر قانونی، برداشتهای دولت از حساب ذخیره ارزی موجب شد سهم قابل ملاحظه‌ای از درآمد حاصل از صادرات نفت در بودجه عمومی دولت وارد شود.

در دوره شروع برنامه چهارم، ضمن حفظ ساز و کار حساب ذخیره ارزی، رابطه مالی شرکت نفت تغییری اساسی یافت و تبصره (۳۸) قانون بودجه سال ۱۳۵۸ لغو شد و طبق تبصره(۱۱) قانون بودجه، وزارت نفت مکلف به واریز صد درصد (100%) وجوه حاصل از صادرات نفت خام به خزانه شد و نیز سهمی از نفت خام تولیدی به شرکت ملی نفت ایران اختصاص یافت. در این دوران عملاً دولت به طور روزافزون به سمت برداشت از اندوخته حساب ذخیره ارزی حرکت کرد. بنابراین ایجاد حساب ذخیره ارزی نتوانست بطور موثر به ایجاد انضباط مالی در کشور کمک کند که ناشی از پایبندی ضعیف دولت به سیاست‌های تعیین شده در برنامه و ساختار حقوقی و مکانیسم مدیریتی حاکم بر حساب مذکور بود.

با شروع برنامه پنجم توسعه، صندوق توسعه ملی به موجب ماده 84 قانون تشکیل شد و مقرر گردید بخشی از درآمدهای نفتی با افزایش پلکانی سالانه به حساب صندوق واریز گردد و نفت از منبع تأمین بودجه عمومی به منابع و سرمایه‌های زاینده اقتصادی تبدیل شود. در ادامه با تصویب سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی، افزایش سالانه سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز تا قطع وابستگی بودجه به نفت مورد توجه قرار گرفت.

رابطه مالي منابع حاصل از صادرات نفت خام و ميعانات گازي پس از این دوران  براساس قوانين بودجه سنواتي و برنامه پنجساله ششم توسعه و قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت(2)،  تعیین گردید. مطابق با بند «الف» ماده(1) قانون الحاق (2)، معادل سهمی از ارزش نفت صادراتی (نفت خام، میعانات گازی و خالص گاز طبیعی) و مبالغ حاصل از فروش داخلی که در قوانین بودجه سنواتی تعیین می‌گردد، به عنوان سهم شرکت ملی نفت بابت کلیه مصارف سرمایه‌ای و هزینه‌ای شرکت مزبور از جمله بازپرداخت بدهی و تعهدات شامل تعهدات سرمایه‌ای و بیع متقابل و جبران خسارات زیست محیطی و آلودگی‌های ناشی از فعالیت‌های نفتی خالص درآمد و هزینه‌های ناشی از عملیات صادرات با احتساب هزینه‌های حمل و بیمه(از نظر مالیاتی با نرخ صفر) تعیین می‌شود. وزارت نفت نیز مکلف شد دریافتی‌های حاصل از صـادرات نفت‌خام و مـیعانات‌گازی را به حساب‌های مربوط در خزانه‌داری کل کشور واریز نماید. بانک مرکزی نیز سهم وزارت نفت، سهم صندوق توسعه ملی و سهم درآمد عمومی دولت را از وجوه حاصله واریز و مازاد آن را به حساب ذخیره ارزی واریز نماید.

  سال94، در ماده (12) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور به وزات نفت و شرکتهای تابعه اجازه داده شد در طرح‌های نفت و گاز با اولویت انعقاد قرارداد با بخش خصوصی سرمایه‌گذاری نماید. صندوق توسعه ملی و بانکها نیز موظف گردیدند به طرح‌های دارای توجیه فنی و اقتصادی این ماده تسهیلات ارزی و ریالی پرداخت نمایند.

در سال 1396، براساس قانون برنامه ششم توسعه(م.7) و قوانین بودجه سنواتی سهم شركت ملي نفت14.5 درصد تعیین شد. باتوجه به منطق حاكم بر اين قواعد، كليه مصارف سرمايه‌اي و هزينه‌اي شركت ملي نفت باید از محل سهم اين شركت تأمين گردد. به عنوان مثال در مواردي كه سرمايه گذاري به صورت بيع متقابل شده است، كل بازپرداخت بيع متقابل از محل سهم شركت ملي نفت كسر گردد .با وجود این، براساس ماده(12) قانون رفع موانع توليد، بخش خصوصي مي تواند جهت افزايش بهره وري و افزايش توليد در پروژه‌ها ازجمله پروژه‌هاي نفتي سرمايه‌گذاري كند و براساس آيين نامه اجرايي اين ماده، بازپرداخت این سرمایه گذاری‌ها به انحا مختلف و حتی از طریق دولت انجام می‌شود. بر اين اساس بازپرداخت سرمايه گذاري انجام شده براي استحصال نفت از ميادين الزاماً از سهم شركت ملي نفت كسر نخواهد شد. درواقع با وجود اينكه شركت ملي نفت سرمايه گذاري در اين ميادين انجام نداده است 14.5درصد از منابع حاصل از سود سرمايه‌گذاري در ميدان را به عنوان سهم خود دريافت مي‌كند. ازسوي ديگر ميزان بازپرداخت مربوط به قراردادهاي ماده(12) شركت ملي نفت به بخش خصوصي، به صورت شفاف در منابع و مصارف عمومي منعكس نمي‌شود و قبل از واريز منابع به خزانه، اين بازپرداختها به صورت فرابودجه‌اي و از سرجمع منابع حاصل از صادرات نفت انجام مي‌شود.

طی سال‌های اخیر، عمده درآمدهای شرکت ملی نفت صرف هزینه‌های جاری شده و شرکت برای سرمایه‌گذاری، ناچار به استفاده از منابع بیرونی مانند وام یا عقد قرارداد با شرکت‌های خارجی بوده است. این امر چند اثر منفی بر عملکرد شرکت ملی نفت گذاشته است. اولاً با افزایش بدهی و تعهدات شرکت، ریسک مالی شرکت افزایش و نتیجتاً هزینه تأمین مالی افزایش یافته است، ثانیأ با اعمال تحریم‌های ایالات متحده طی سال‌های اخیر، استفاده از منابع بیرونی خصوصاً عقد قراردادهای بیع‌متقابل و IPC عملاً متوقف شده است. در این شرایط به دلیل عدم کفایت منابع داخلی، میزان سرمایه‌گذاری افت چشمگیری داشته است.

بنابراین رابطه مالی دولت و شرکت نفت راه حلی کارا برای کاهش وابستگی دولت به درآمد نفتی و از سوی دیگر افزایش سرمایه گذاری نبوده است و اساساً این رابطه بر سایر ذینفعان از جمله صندوق توسعه ملی از درآمدهای حاصل از نفت اثرگذار بوده است.

در واقع در بحث اصلاح و نحوه استفاده بهینه از درآمدهای نفتی و رابطه بین دولت و نفت، همواره بحث ماهیت و سهم صندوق توسعه ملی مطرح می‌شود. کما اینکه در سند تحول دولت مردمی نیز ایجاد نقش ثبات‌سازی ورود درآمدهای نفتی به کشور برای صندوق توسعه ملی و خارج‌کردن کلان پروژه‌های توسعه‌ای و زیرساختی کشور از بودجه و تأمین مالی آن‌ها از طریق تأسیس بانک توسعه با مشارکت صندوق توسعه ملی، بیان شده است. یعنی یک گام رو به عقب و بازگشت به رویه شکست خورده حساب ذخیره ارزی و ادامه دادن روند گاو شیرده در رژیم مالی پس رونده ایران. به نظر می‌رسد مشخص کردن رابطه دولت و شرکت ملی نفت، شفاف سازی از عملکرد این شرکت، احیای نقش ثبات سازی حساب ذخیره ارزی، اتکا به مصوبه شورای اقتصاد مقاومتی و کاهش وابستگی بودجه به نفت که راهکارهایی برای تغییر در نظام مالیه عمومی هستند در تئوری مانده و به عنوان راهکار عملی از نظر مغفول مانده‌اند. این در حالی است که همواره جور کاستی‌های درآمدی دولت و همینطور شرکت ملی نفت را صندوق توسعه ملی بر دوش کشیده است. بنابراین تنظیم روابط و ساختار صندوق توسعه ملی و شرکت نفت با دولت و مقید بودن به ساختار حقوقی ایجاد شده خود راهکاری است برای انضباط بخشی به رژیم مالی.

یک رابطه مالی بهینه بین دولت و شرکت نفت در ابتدای امر باید مداخلات دولت را به حداقل رسانیده، سپس در یک رژیم مالی مترقی طرفین با مشارکت در پروژه ها، سهم خود از سود را برداشت نمایند. بنابراین روش "بهره مالکانه و مالیات بر سود" مدل قابل تأملی در تنظیم این رابطه می‌باشد. شرکت ملی نفت می‌تواند همسو با تحول ساختاری شرکتهای بین المللی یا ملی شرکتهای نفت، قالب شرکت تجاری وکسب سود به خود بگیرد و با دریافت سهم مشخص از صادرات نفت، نسبت به انجام فعالیت‌ها اقدام و از سود عملکرد خود مالیات دولت را پرداخت نماید. مرور تجربه شرکت‌های فعال بخش نفت نشان می‌دهد، راهکار تحقق شفافیت در شرکت‌ها، نظارت عمومی بر عملکرد شرکت از طریق بورس است. بدین منظور این شرکت‌ها حداقلی از سهام خود را به صورت شناور در بورس قرار می‌دهند. مانند شرکت ملی نفت کشور نروژ که بالغ بر 30درصد سهام آن در بورس عرضه شده است. اجازه ورود و رقابت شرکتهای داخلی و خارجی در زمینه فعالیتهای شرکت ملی نفت(مانند کشورهای چین و برزیل و ..) راهکار انحصار زدایی در این حوزه می‌باشد.

بررسی عملکرد صندوق توسعه ملی نشان می‌دهد که بالغ بر نیمی از تسهیلات اعطا شده به بخش نفت و گاز اختصاص یافته است. مقایسه این عملکرد با سایر صندوق‌های ثروت ملی نشان می‌دهد که اگرچه در صندوق‌های دیگر نیز بخش نفت و گاز به دلیل سودآوری بالا جایگاه ویژه‌ای دارد، اما صندوق توسعه ملی سرمایه‌گذاری خود را قالب اعطای وام انجام داده در حالی که سایر صندوق‌ها عمدتاً به صورت مستقیم اقدام به سرمایه‌گذاری کرده و سهامدار پروژه شده‌اند. تفاوت اصلی این دو روش، در عدم‌کنترل صندوق توسعه ملی بر عملکرد پروژه‌ها است. صندوق توسعه ملی می‌تواند به عنوان یک سهامدار عمده یا به عنوان سرمایه‌گذار مطمئن در پروژه‌های بالادستی نفت و گاز ورود و بهره مالکانه خود را از سودآوری سرمایه‌گذاری‌ها داشته باشد. پشتوانه مالی صندوق از یک سو و تعهد و فلسفه وجودی تشکیل آن مبنی بر ایجاد ثروت ماندگار از سوی دیگر، انگیزه بیشتری برای بهینه سازی فعالیتهای نفت و گاز و همچنین بسترسازی برای حضور سرمایه گذاران خارجی و داخلی به منظور انحصارزدایی را فراهم آورده و به این ترتیب امکان بهره برداری بیشتر از ظرفیت‌ها و میادین گازی و بالاخص میادین گازی مشترک فراهم شده و حتی در صورت تضعیف امکان فروش نفت خام، ظرفیتهای جدید تولیدی از جمله تولید فرآورده‌ها و .. فراهم خواهد شد. شاید زمان آن رسیده است که تئوری‌های کاغذی جامه عمل پوشیده و از دورهای باطل توسعه نیافتگی به مسیر توسعه گامی برداریم.

برای مطالعه بیشتر رجوع کنید به:

• مقاله پیشنهاد راه حل سیاستی به منظور اصلاح رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ايران، ماهنامه علمی اکتشاف و تولید نفت و گاز، 1400، شماره 189؛
• مقاله تغييرات ساختاري در شركتهاي بين المللي نفتي در پي تحولات بازار نفت، فصلنامه پژوهشها و سياستهاي اقتصادي، 1387،شماره 46؛
• مقاله بررسی تطبیقی اساسنامه‌های شرکت ملی نفت ایران، پژوهشنامه اقتصاد انرژی ایران، 1394، شماره 14؛
• بررسی رابطه مالی شرکتهای ملی نفت و گاز با دولت، مرکز پژوهش‌های مجلس، 1398، شماره مسلسل 16829.