روابط عمومی صندوق توسعه ملی؛ یازدهمین شماره نشریه تخصصی ثروت ملی:

نوسانات نزولی  بهای نفت در بازار جهانی همچنان ادامه دارد.  در سال‌های اخیر، این عامل اساسی باعث تغییر و تحولات بنیادی اقتصادی در کشورهای نفتی از جمله ایران شده است. در حوزه ملی، این عامل بیشترین اثرات مخرب و در عین حال سازنده را بر نظام اقتصادی کشور داشته است.  با این حال در پاره‌ای موارد، کاهش قیمت به اجبار بخش‌هایی از اقتصاد کشور را تقویت کرده که افزایش تکیه دولت بر درآمدهای مالیاتی و به تبع آن اصلاح نظام مالیاتی و همچنین افزایش صادرات کالاهای غیر نفتی از جمله آنهاست.

 اما در این میان، بخش‌های آسیب‌دیده اقتصاد کشور که همزمان با کاهش قیمت نفت در تحقق اهداف خود دچار چالش‌های جدی شده‌اند، کفه سنگین ترازو را به خود اختصاص می‌دهند.  یکی از این موارد، به نظر می‌رسد صندوق توسعه ملی باشد که به دنبال افت قیمت نفت، بخش زیادی از اعتبارات خود را که در قانون برنامه پنجم توسعه پیش‌بینی شده بود، از دست داد.

 در این خصوص، مهدی عسلی، مدیرکل امور اوپک و روابط با مجامع انرژی در گفت‌وگو با ماهنامه «ثروت ملی» می‌گوید: «به طور طبیعی با کاهش قیمت نفت، جریان درآمد‌ها به صندوق افت می‌کند.»

به اعتقاد وی «چنانچه کاهش قیمت‌های نفت در مدت طولانی ادامه یابد و از طرفی، اهداف صندوق در زمان بالا بودن درآمدهای نفتی به‌طور جاه‌طلبانه تعیین شده باشد، طبیعی است که کاهش درآمد مانع تحقق اهداف بلندمدت صندوق توسعه شود.» «عسلی» البته با خوشبینی اضافه می‌کند: «با برطرف شدن تحریم‌ها، افزایش حجم صادرات نفت و گاز کشور تا حدودی جبران کاهش قیمت‌ها را خواهد کرد و ورودی منابع به صندوق افزایش می‌یابد.»

* به نظر شما، آیا می‌توان رابطه همگرایی میان درآمدهای نفتی کشور با وضعیت صندوق توسعه ملی کشورها برقرار کرد؟

بستگی به تصور ما از همگرایی از درآمد نفتی کشور و وضعیت صندوق توسعه ملی کشور دارد.  اگر هدف از ایجاد صندوق ملی توسعه آن است که بخشی از درآمدهای نفتی که منبعی پایان‌پذیر است، برای نسل‌های آینده پس‌انداز شود یا به شکل سرمایه مالی و سرمایه فیزیکی جریانی از درآمد دائمی‌ ایجاد کند که به صورت بین‌نسلی مورد استفاده قرار گیرد، باید گفت چنان رابطه‌ای در نظریه اقتصادی وجود دارد و در بسیاری از جوامع که از منابع معتنابه نفت و گاز یا سایر منابع پایان‌پذیر برخوردار هستند، این رابطه رعایت می‌شود.

برای مالکان منابع نفت، مانند هر منبع طبیعی پایان‌پذیر دیگری، هدف از استخراج و فروش نفت دستیابی به حداکثر انتفاع از استحصال این حامل انرژی اولیه است.  هنگامی‌که منابع نفت کشورها عظیم بوده و کفایت سال‌ها استخراج و صادرات نفت را می‌کند، موضوع حداکثرسازی درآمد نفت در زمانی طولانی و در زندگی نسل‌های مختلف مطرح می‌شود.

برای تحقق این هدف لازم است یک توزیع بهینه از درآمدهای نفت در طول نسل‌های مختلف صورت گیرد.  در ادبیات اقتصادی از نظریه‌های مختلفی مانند نظریه «درآمد دائمی» برای نشان دادن منطق توزیع بهینه بین‌نسلی درآمد منابع پایان‌پذیر استفاده شده است.  بنابراین اگر منظور از ایجاد صندوق توسعه ملی توزیع بهینه بین نسلی درآمدهای نفت باشد، طبعا همگرایی و همبستگی قوی بین درآمدهای نفتی کشور و وضعیت مالی صندوق توسعه ملی وجود خواهد داشت.

* به طور روند جهانی در مجموع کاهش بهای نفت‌خام طی دو سال اخیر چه تاثیری روی صندوق‌های ثروت داشته است؟

به‌طور کلی حجم دارایی‌های صندوق‌های ثروت کشورهای صادرکننده نفت و گاز و سایر منابع طبیعی پایان‌پذیر از دو طریق می‌تواند افزایش یابد: اول، افزایش جریان ورودی درآمدهای نفت و گاز یا سایر منابع پایان‌پذیر به این صندوق‌ها و دوم، افزایش جریان بازدهی سرمایه‌گذاری منابع مالی این صندوق‌ها در پروژه‌های مختلف.  هنگامی ‌که قیمت نفت یا سایر منابع اولیه کاهش می‌یابد.  طبعا جریان درآمدی حاصل از صادرات و فروش این منابع به صندوق کاهش می‌یابد.  کاهش قیمت‌های نفت از طریق دیگری هم می‌تواند منجر به تضعیف وضعیت مالی این صندوق‌ها شود و آن برداشت دولت‌ها از این صندوق‌ها برای جبران کسری بودجه دولت است.  یعنی به کارگیری صندوق توسعه ملی در نقشی که انتظار می‌رود حساب‌های ذخیره ارزی برای با ثبات کردن جریان ورودی درآمد‌های نفت و گاز به بودجه دولت‌ها بازی کنند.  کشور ما در برنامه سوم توسعه که در نیمه دوم دهه 70 تنظیم شد، حساب ذخیره ارزی برای حذف نوسانات قیمت نفت بر بودجه دولت ایجاد کرد، اما به‌تدریج این حساب ذخیره ارزی بلا استفاده ماند و نقش خود را از دست داد.

 چنان که دولت همواره موازنه مخارج و درآمدهای خود در بودجه‌های بخش عمومی ‌را رعایت می‌کرد، حذف حساب ذخیره ارزی و استفاده از منابع آن در بودجه‌های سالانه مشکل زیادی ایجاد نمی‌کرد، اما از آنجا که معمولا دولت‌ها با کسری بودجه مواجه هستند، در نظر گرفتن تمام درآمدهای نفت و گاز در بودجه عمومی ‌و توسعه مخارج در شرایط رونق بازارهای کالاها و منابع اولیه و ایجاد کسری بودجه در سال‌هایی که قیمت نفت و مواد اولیه کاهش می‌یابد، آثار سوء بر اقتصاد کشور داشته و هزینه‌های سنگینی را تحمیل می‌کند؛ همان‌طور که در سال‌های اخیر مشاهده کردیم.  

* آیا می‌توان گفت کاهش بهای نفت باعث عدم تحقق اهداف بلندمدت صندوق‌ها شده است؟

واضح است که جریان درآمد‌ها به صندوق با کاهش قیمت نفت کاهش می‌یابد و چنانچه کاهش قیمت‌های نفت‌ مدت طولانی ادامه یابد و از طرفی اهداف صندوق در زمان بالا بودن درآمدهای نفتی به‌طور جاه‌طلبانه تعیین شده باشد، طبیعی است که کاهش درآمد مانع تحقق اهداف بلندمدت صندوق توسعه بشود. این فرآیند را تنها از طریق سرمایه‌گذاری منابع مالی صندوق در بهترین گزینه‌های سرمایه‌گذاری می‌توان تا حدی جبران کرد، اما اگر تفاوت اهداف و محدودیت‌های منابع بسیار زیاد بود، چاره‌ای غیر از تعدیل و واقعی کردن اهداف بلندمدت صندوق نمی‌ماند.

* کاهش درآمدهای نفتی تا چه اندازه استقلال صندوق‌ها را محقق می‌کند؟

اگر استقلال صندوق توسعه را در این‌جا اختیار و قدرت قانونی مدیریت صندوق در قبول یا عدم قبول تامین مالی کسری بودجه دولت در صورت درخواست دولت برای تامین مالی کسری بودجه آن بدانیم، در این صورت اتفاقا ممکن است کاهش درآمدهای نفت استقلال صندوق‌های توسعه را تحت‌تاثیر قرار دهد.

توجه شود که در اینجا کسری بودجه دولت به مفهوم گسترده آن در نظر گرفته شده است یعنی نیاز بخش عمومی ‌به استقراض (Public Sector Borrowing Requirement) برای اجرای تعهدات قانونی خود در تمام ابعاد.  زیرا با کاهش درآمد نفت دولت ممکن است برای جبران کسری بودجه خود و جلوگیری از تاثیر منفی کاهش مخارج بخش عمومی ‌بر تقاضای کل و رشد اقتصادی منابع مالی صندوق را از طرق مختلف مثلا گذراندن قانون استفاده از منابع صندوق در شرایط بحران اقتصادی و... در اختیار بگیرد و استقلال صندوق را نقض کند.

* از نگاه شما، چشم‌انداز یا افق قیمت نفت در بازارهای جهانی چیست؟ چه عواملی باعث افزایش بهای نفت و چه عوامل باعث کاهش بهای نفت‌خام خواهد شد؟

در دو سال گذشته مازاد عرضه قابل توجهی در بازار نفت وجود داشته است و این مازاد عرضه که به تدریج منجر به انباشت میلیون‌ها بشکه نفت‌خام و فرآورده‌های نفتی در انبارهای نفت تجاری کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه شده، قیمت‌های نفت را ساقط کرده است.  طبعا تا زمانی که این مازاد عرضه همچنان وجود داشته و انباشت انبارهای نفت‌خام تداوم یابد، کاهش قیمت‌ها هم اجتناب‌ناپذیر خواهد بود.

در سال 2014 و 2015 میلادی حدود 1000 میلیون بشکه به انبارهای نفت تجاری دنیا افزوده شد.  بخشی از این مازاد عرضه ناشی از افزایش تولید نفت غیر متعارف در آمریکای شمالی و بخشی نیز حاصل افزایش تولید کشورهای عضو اوپک و روسیه بوده است.  در طرف مقابل تقاضا برای نفت نیز در حد مورد انتظار افزایش نیافت، زیرا اقتصاد کشور چین کمتر از حد انتظار رشد کرد و رشد اقتصادی آن کشور برای اولین بار در سال‌های گذشته به زیر 7درصد سقوط کرد. همچنین کشورهای بزرگ مصرف‌کننده با اخذ مالیات‌ها و کاهش سوبسیدها مانع از تسری قیمت‌های پایین نفت‌خام وارداتی به قیمت‌های خرده‌فروشی فرآورده‌های نفتی شده و تاثیر کاهش قیمت‌های نفت‌خام را در سطح خرده‌فروشی فرآورده‌ها خنثی کردند.

* به نظر شما با تداوم سیاست تقاضا در آمریکا، بهای نفت‌خام همچنان روند نزولی طی خواهد کرد؟ چنانچه نرخ بهره از سوی فدرال رزرو افزایش یابد، روند نزولی بهای نفت‌خام تشدید نخواهد شد؟

اگر منظور از سیاست تقاضا در آمریکا پایین‌تر بودن مالیات بر مصرف فرآورده‌های نفتی در آن کشور در مقایسه با اروپا و ژاپن است، در این صورت این سیاست مشوق مصرف فرآورده‌های نفتی و در نتیجه مانعی بر کاهش بیشتر قیمت‌های نفت است اما اگر منظور افزایش تعرفه‌ها و نیز عملی شدن سیاست اعمال 10 دلار مالیات بر هر بشکه نفت پیشنهادی باراک اوباما رئیس‌جمهور آمریکا باشد، طبعا این موضوع می‌تواند بر تقاضا برای نفت در آمریکا تاثیر منفی گذاشته و قیمت‌ها را بیشتر کاهش دهد.

افزایش نرخ بهره از جانب فدرال رزرو آمریکا که نقش بانک مرکزی آن کشور را بازی می‌کند، می‌تواند از طریق افزایش هزینه‌ها، فرصت نگهداری انبارهای تجاری نفت و عرضه نفت این انبارها را برای فروش قیمت‌های نفت تحت‌تاثیر قرار داده و کاهش دهد.

* با توجه به روند جهانی قیمت نفت، در برنامه ششم توسعه باید چه انتظارات واقع‌بینانه‌ای از ورودی منابع به صندوق توسعه ملی داشته باشیم؟

طبعا پیش‌بینی می‌شود جریان ورودی به صندوق از طریق درآمدهای نفتی دولت کاهش یابد. در این حالت تمرکز بر سرمایه‌گذاری‌های با بالاترین بازدهی ممکن (البته با توجه به ریسک سرمایه‌گذاری‌ها) از محل منابع موجود صندوق می‌تواند تا حدودی به بهبود جریان ورودی صندوق کمک کند.  خوشبختانه با برطرف شدن تحریم‌های ظالمانه بین‌المللی از یک طرف انتظار می‌رود حجم صادرات نفت و گاز کشور افزایش یابد که تا حدودی جبران کاهش قیمت‌ها را خواهد کرد و از طرفی صندوق می‌تواند گزینه‌های مختلف سرمایه‌گذاری در داخل و خارج از کشور را بررسی و منابع مالی خود را در بهترین سرمایه‌گذاری‌ها به کار گیرد.

* شما به طور مشخص پیشنهادی برای بهبود وضعیت صندوق توسعه دارید؟

بهبود وضعیت صندوق تحت تاثیر چند عامل مهم است: قیمت نفت(و گاز) و نوسانات آن که پیش‌بینی و برنامه‌ریزی جریان ورودی درآمد از محل صادرات نفت و گاز را مشکل می‌کند، موقعیت و سیاست‌های مالی دولت و رعایت انضباط مالی توسط دولت و میزان شفافیت و مشخص بودن مقررات مالی دولت از نظر اختصاص بخشی از درآمد صادرات نفت و گاز به صندوق توسعه و رعایت آن مقررات و در نهایت مدیریت کار آمد منابع مالی صندوق از طریق سرمایه‌گذاری در سودآورترین پروژه‌های سرمایه‌گذاری در داخل و خارج کشور.

از آنجا که نوسانات قیمت در کنترل مقامات اقتصادی کشور نیست، بنابراین چاره‌ای نیست جز برنامه‌ریزی با فرض قیمت‌های موجود و پرنوسان نفت در بازارهای جهانی. سیاست‌های مالی دولت نیز اهمیت بسیاری دارد و رعایت استقلال صندوق توسعه طبق تعریفی که از استقلال صندوق داده شد، بر عملکرد صندوق توسعه تاثیرگذار است.

با فرض انضباط مالی دولت، مدیریت صندوق توسعه که هم اکنون از سوی شخصیت‌های با تجربه و اقتصاددانان برجسته‌ اداره می‌شود، می‌تواند با در نظر گرفتن بهترین تجربه‌ها در دنیا مانند تجربه صندوق توسعه استراتژیک ایرلند (Ireland Strategic Investment Fund) و حتی صندوق توسعه چین که در واقع تقلیدی از صندوق توسعه ایرلند است، به بهبود وضعیت صندوق و ایفای نقش مهم آن در توسعه اقتصادی کشور کمک کند.