این که تملک داشتن نفت فرصت‌هایی برای سود یا زیان‌بردن ایجاد می‌کند غیرقابل تردید است. تناقضات مشابهی بر فضای داخلی دولت‌های نفتی سایه می‌اندازد. نفت به‌مثابه موتور رشد این کشورها عمل کرده اما همزمان اثرات زیان‌باری دارد. ارتباطی که یک کالا با بقیه اقتصاد برقرار می‌سازد روشن خواهد ساخت که آیا برای فرآیند توسعه کشور مفید بوده است یا مضر. احتمال اندکی می‌رود منابع معدنی در بین کالاهای خوش‌یمن باشند که به فرصت‌های جدید برای فعالیت اقتصادی مولد منتهی می‌شوند. اقتصادهای معدنی ارتباطات مصرفی به‌ویژه بودجه‌ای ایجاد می‌کنند که توانایی دولت در جمع‌آوری جریان درآمدی تعریف می‌شود. اما این کار به قیمت تضعیف ارتباطات مولدتر انجام می‌شود. در حقیقت، ارتباطات بودجه‌ای عملاً مانع ارتباطات تولیدی می‌شوند خصوصا هنگامی که رانت‌‌ها هنگفت هستند زیرا استفاده از این جریان درآمدی، ارز لازم برای خرید از خارج را فراهم ساخته و انگیزه‌های تولید در داخل را از بین می‌برد. در حالت ایده‌آل، توسعه اقتصادی می‌تواند مبتنی‌بر کالاهای اساسی باشد که حضور همزمان ارتباطات تولیدی، مصرفی و بودجه‌ای را تشویق می‌کند.
بنابراین سیاست‌گذاران کشورهای نفتی با مجموعه مشکلات و انگیزه‌های قوی مشترک، در تعقیب مجموعه راه‌حل‌های مشترک می‌باشند. در عرصه داخلی، باتوجه به اینکه اتکا بر نفت باعث دلسردی از اجرای فعالیت‌های تولیدی می‌شود آنها با ضرورت ویژه متنوع‌سازی اقتصاد‌های‌شان از طریق ثمردهی نفت مواجه‌اند، یعنی درآمدهای نفت را چنان استفاده کنید که کشاورزی و صنعت را تشویق کند. آنها باید روشی برای وضع مالیات بر جریان درآمدی پیدا کنند. توانایی آنها در دستیابی به اهداف داخلی به ظرفیت استخراجی‌شان بستگی دارد. شگفت این که توانایی آنها در خلاصی از نفت به ظرفیت آنها در ایجاد یک پایه تولیدی بستگی دارد.
مقاله
اعظم هوشنگی
مدیر تطبیق قوانین و مبارزه با پولشویی صندوق توسعه ملی
نقش و جایگاه دولت
درآمدهای نفتی را دولت دریافت و خرج می‌کند. همین امر استقلال فنی-اقتصادی بخش نفت را به استقلال اجتماعی-اقتصادی دولت با پیامدهای مهم زیر تبدیل می‌کند. نخست، درآمدهای عمومی [دولتی] درصد بسیار بالایی از درآمد ملی را تشکیل می‌دهد. دوم، این درآمدها نه ناشی از دریافت‌های مالیاتی از بخش‌های داخلی است و نه مانند کشورهای سوسیالیستی حاصل درآمدهای بنگاه‌های اقتصادی عمومی. به عبارت کلی‌تر، نوعی وضع منحصر به فرد وجود دارد که در آن، شکوفایی و پیشرفت اقتصادی تا حد زیادی مستقل از مازاد اقتصادی تولید شده در داخل و حجم آن است. یعنی، هر چند دولت مصرف‌کننده، سرمایه‌گذار و کارفرمای اصلی است ولی برای حفظ سطح بالای هزینه‌ها، به ابزارهای داخلی تولید وابسته نیست. این امر باعث می‌شود دولت به تنها سرچشمه قدرت اقتصادی و اجتماعی مبدل می‌شود، قدرتی که از تلاش‌های تولیدی جامعه نیز مستقل است. بر همین اساس، دولت به تدریج تمامی حقوق و وظایف را در چنگ خود می‌گیرد و در نتیجه، بر قالب و محتوای ساختار و مناسبات اجتماعی- اقتصادی تاثیر می‌گذارد.
از آنجايي كه دولتها در مناطق نفت خيز، عمده منابع ارزی خود را از صدور نفت خام به دست مي‌آورند به لحاظ تأمين مالي، وابستگي زيادی به ماليات ندارند. اما در كشورهای فاقد مخازن نفتي و يا معادن بزرگ، منابع مالي دولتها به طور عمده از ماليات تأمين مي‌شود و دولت براي تأمين منابع خود نوعي وابستگي به جامعه دارد. در دولتهاي رانتير به سبب تمركز منابع مالي در دست طبقه حاكم، اين طبقه از انعطاف‌پذيري قابل ملاحظه‌اي در قبال مردم برخوردار نيست زيرا خود را به لحاظ مالي تا حد زيادي غيروابسته مي‌داند. منبع عمده مالياتي، ماليات بر حقوق و دستمزد كارمندان، پيمانكاران و افرادي است كه طرف حساب دولت هستند يا به عبارت ديگر هيچگونه مفري براي اجتناب از پرداخت ماليات براي آنها نيست. دولتها، به ويژه در كشورهايي كه مجالس قانونگذاري ضعيف دارند در قبال چگونگي تصرف در منابع ارزي به دست آمده كاملاً خود را صاحب اختيار مي‌دانند و در برابر ناكارايي‌هاي پيش آمده پاسخگو نيستند. گاهي با افزايش قيمت نفت، دولت احساس مي‌كند قادر است خواسته‌ها و نيازهاي جامعه را بدون وابستگي به اقتصاد ملي پاسخ گويد اما به تدريج و با افزايش جمعيت و افزايش سطح توقعات و خواسته‌هاي مردمي، خود را در قبال پاسخگويي به اين سطح از نيازها ناتوان مي‌بيند و نتيجه‌اي جز وابستگي بيشتر به درآمدهاي نفتي ندارد. به اين ترتيب ناكارايي دولت در پاسخگويي به درخواستهاي اجتماعي واقتصادي، به مرور تبديل به خواسته‌هاي سياسي مي‌شود كه نتيجه آن را مي‌توان به‌صورت بحرانهاي تدريجي در ساختار سياسي اين دولتها مشاهده كرد.
تاثیر درآمدهای نفتی بر سرمایه‌گذاری
نقش دولت در زمینه سرمایه‌گذاری اثرات مستقیمی بر روندهای اقتصادی و اجتماعی دارد. نخست، بخش خدمات بر اثر رشد سریع دستگاه دولت، گسترش بیشتری می‌یابد. این موجب جلب بخشی از نیروی کار ماهر مدرن از فعالیت‌های تولیدی به فعالیت‌های خدماتی خواهد شد. دوم، راهبرد جایگزینی واردات منجر به: (الف) سرمایه‌گذاری دولت در صنایع سنگین و (ب) سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در زمینه تولید (و عمدتاً مونتاژ) اقلام مصرفی بادوام خواهد شد. سوم، بخش کشاورزی براساس این فرض فراگیر ولی نادرست که صنعتی شدن صرفاً با گسترش شهرنشینی همراه است و بر پایه این باور غلط که نیازهای غذایی و مواد خام یک کشور نفتی را به سهولت می‌توان با کمک درآمدهای نفتی برطرف ساخت، به فراموشی سپرده می‌شود.
در مجموع باید گفت درآمدهای نفتی که طبق فرض باید موجب تسهیل و تسریع فرایند پیشرفت اقتصادی و اجتماعی می‌شد سبب تهی شدن منابع نفتی کشور، مشوق رشد فعالیت‌های شهری کاملاً وابسته به درآمدهای نفتی، تغییر توزیع درآمد و ثروت به نفع یک اقلیت کوچک، ایجاد عدم تعادل تولیدی و مصرفی و نتیجتاً نرخ‌های بالای تورم می‌گردد و خطر بیکاری دیرپا را مطرح می‌سازد، بخش کشاورزی و جامعه روستایی را نابود می‌کند و به تعارضات اجتماعی و بی‌نظمی روانشناختی می‌انجامد.
شرکتهای ملی نفت
شرکتهای ملی نفت یکی مهم‌ترین بازیگران در بخش نفت و انرژی دنیا شناخته می‌شوند. شرکتهای ملی نفت (NOCs )به عنوان شرکتهایی که همه یا بخشی از سهام ایشان متعلق به دولت متبوع است بیشتر در دهه‌های 60-70 قرن بیستم همزمان با یکه تازی شرکتهای بین المللی نفتی(IOCs ) و وضعیت انحصاری که آنها ایجاد کرده بودند پا به عرصه وجود گذاشتند. لزوم استقلال در سیاستگذاری‌های انرژی، ارتقای توانایی‌های فنی و مدیریتی و احساسات وطن پرستانه که نفت را سرمایه‌ای ملی می‌دانستند باعث تشکیل شرکتهای ملی نفت شد.
اما اهمیت این شرکتها را باید فراتر از میزان ذخایر و تولیدات آنها دانست. این شرکتها بنا به رابطه خود با دولت، علاوه بر تأمین بودجه، وظایف دیگری همچون مشروعیت‌بخشی به حکومت از طریق عرضه انرژی ارزان، ساخت و توسعه تأسیسات و ابزاری به منظور پیشبرد سیاست‌های خارجی بر عهده دارند. دلیل تفاوت عملکرد شرکتهای ملی، عمدتأ مربوط به تفاوت در نوع روابط مالی میان این شرکتها با دولت‌های آنها است.
به صورت سنتی مهم‌ترین هدف دولتها از درآمدهای بخش نفت، افزایش سهم خود و تأمین حداکثر درآمد است. این هدف گاهی با اهداف شرکتهای ملی نفت مانند افزایش سرمایه‌گذاری، تولید صیانتی و ایجاد حداکثر سود در تضاد قرار دارد. نظر به این تضاد، یک رژیم مالی کارا باید بتواند تمامی اهداف را به شکل پایدار و همزمان تأمین کند. رژیم های مالی به دو دسته «مترقی» و «پس‌رونده» تقسیم می‌شوند. سهم بری از ابتدای جریان مالی، عدم مشارکت در ریسک و سهولت اجرا را از ویژگی های رژیم‌های مالی پس‌رونده است. در مدل‌های مترقی، سهم طرفین پس از پرداخت هزینه‌های پروژه و از سود، محاسبه می‌شود. بر این اساس هرچه ابزارهای مالی دولت به منظور تملک سهم خود به ابتدای جریان مالی نزدیک باشند، این مدل، مدل پس رونده‌تری خواهد بود و هرچه ابزارهای مالی به انتهای جریان مالی یا سود خالص پروژه نزدیک‌تر باشد، این مدل، مدل مترقی‌تری خواهد بود. در بسیاری از شرکتهای ملی، دولتها با استفاده از حق مالکیت خود، نظام‌های مالی پس رونده را میان خود و شرکت ملی نفت پیاده می‌سازند. اگرچه این نظام‌ها در کوتاه مدت درآمد دولت را تضمین می‌کند، اما بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد که این رژیم‌ها به دلیل کاهش انگیزه در سرمایه گذار ( شرکت ملی نفت) موجب عدم تحقق اهداف توسط شرکتهای ملی نفت خواهد شد.
سه نوع نگاه به شرکتهای ملی نفت وجود دارد:
- گاو شیرده: هدف و دلیل اصلی وجود این شرکتهای ملی نفت، تأمین درآمد برای دولت است.
- دستگاه اجرایی دولت: این شرکتها مانند وزارتخانه‌ای از دولت عمل می‌کنند و شرکت ملی نفت، بخشی از وظایف دولت مانند ایجاد راه یا مدیریت یارانه‌های انرژی کشور را بر عهده دارد.
- شرکت تجاری سودآور: دولت با حداقل مداخلات در تصمیمات و جریان نقدی به شرکت ملی نفت به عنوان یک شرکت تجاری که سهامدار آن است نگاه می‌کند.
برای مثال در شرکتهای دسته گاوشیرده، مدیران به منظور تأمین خواسته‌های دولت، حداقل ریسک و سرمایه‌گذاری را انجام خواهند داد، در حالی که در شرکتهای تجاری سودآور، مدیران شرکت به منظور دستیابی به سود بلندمدت، همواره به دنبال سرمایه‌گذاری خواهند بود.
شرکتهای ملی نفت طی ده‌های اخیر جهت‌گیری‌های مختلفی را برای فعالیت‌های خود اتخاذ کرده اند از جمله: 1- تجاری شدن و پذیرش قواعد بنگاه‌داری به عنوان مثال سودآوری، شفافیت مالی، عدم برخورداری از معافیت‌ها و رانت‌های ویژه، فعالیت در فضای رقابتی و ... 2- تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری و همچنین انحصارزدایی در فعالیت‌های نفت و گاز،3- خصوصی سازی که باعث شفافیت در عملکرد شده و عرصه را برای رقابتی شدن و کارایی هرچه بیشتر مهیا می‌سازد. 4- فساد ستیزی، به عنوان مثال مدیران شرکت پیش و پس از انتصاب اظهارنامه ای مبنی بر میزان دارایی خود ارائه دهند. 5- ساختار مدیریتی و تصمیم گیری که از اقدامات اجرایی این موضوع می‌توان به جدا کردن ساختار تصمیم گیری و مشورتی از ساختار اجرایی اشاره کرد.
با اینحال و بنابر مطالب عنوان شده نوع نگاه به شرکت ملی نفت، در عملکرد شرکت مؤثر خواهد بود. با بررسی عملکرد و قوانین می‌توان بیان داشت که نگاه دولت به شرکت ملی نفت ایران یا شرکتها و نهادهایی که از نفت تأمین اعتبار شده یا سهم می‌برند، نگاه گاو شیرده است که در شماره بعدی ماهنامه این موضوع را بررسی خواهیم کرد.
برای مطالعه بیشتر رجوع کنید به:
- کتاب معمای فراوانی(رونق‌های نفتی و دولت‌های نفتی) نوشته تر‌لین کارل، ترجمه جعفر خیرخواهان، نشر نی؛
- کتاب نه مقاله در جامه شناسای تاریخی ایران، نفت و توسعه اقتصادی، دکتر محمدعلی همایون کاتوزیان، نشر مرکز؛
- مقاله پیشنهاد راه حل سیاستی به منظور اصلاح رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ايران، ماهنامه علمی اکتشاف و تولید نفت و گاز، شماره 189؛
- مقاله تغييرات ساختاری در شركتهای بین المللی نفتي در پي تحولات بازار نفت، فصلنامه پژوهشها و سياستهاي اقتصادي، شماره 46؛
- مقاله بررسی تطبیقی اساسنامه‌های شرکت مل نفت ایران، پژوهشنامه اقتصاد انرژی ایران، شماره 14؛
انتهای پیام/
