چهار ماه پس از ابلاغ سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه از سوی مقام معظم رهبری، هنوز بحث استقلال صندوق توسعه ملی که در ماده ۱۰ این ابلاغیه مورد تاکید قرار گرفته، سوژه داغ اظهارنظرهای کار‌شناسان در رسانه‌های عمومی و تخصصی است. هر چند این ابلاغیه بر سه بعد دائمی شدن اساسنامه صندوق توسعه ملی،‌‌ رها شدن از برداشت‌های تکلیفی دولت و مجلس و مستقل شدن مدیریت حساب صندوق از بانک مرکزی بر استقلال صندوق توسعه ملی صحه می‌گذارد، ولی بیش از همه دلایل و تبعات مستقل شدن بانک مرکزی و صندوق توسعه ملی از یکدیگر، در میان کار‌شناسان و مدیران بانکی مورد بحث و جدل است.

همانند هر اقدام اصلاحی، نگرانی‌ها معطوف به سنت است. استناد می‌شود به قانون پولی و بانکی کشور که مطابق آن یکی از وظایف بانک مرکزی، نگهداری از کلیه ذخایر ارزی و طلای کشور است. قانونی که در سال ۱۳۵۱ تصویب شد، ۱۹ سال پس از تاسیس صندوق ثروت ملی کویت. با این وجود، در سال ۱۳۹۴ هستند کارشناسانی که بر لزوم مدیریت انحصاری بانک مرکزی بر ذخایر و منابع ارزی سخن می‌گویند. آن هم در دوره‌ای که دارایی صندوق‌های توسعه ملی تنها ۳۰ کشور عضو مجمع بین المللی صندوق‌های ثروت ملی جهان از ۴. ۵ تریلیون دلار فرا‌تر رفته است.

البته این چالشی است که در روند توسعه اکثر صندوق‌های ثروت ملی بروز کرده است. به طوری که صندوق بین‌المللی پول در کتاب اقتصاد صندوق‌های ثروت ملی که در سال ۲۰۱۰ میلادی منتشر کرد، تاکید می‌کند که که در بسیاری از موارد، تمرکز بر توسعه فعالیت صندوق‌های ثروت ملی دشوار است، به خصوص زمانی که اکثر دارایی‌های خارجی یک کشور در اختیار بانک مرکزی است و بانک مرکزی در تلاش است تا استراتژی سرمایه‌گذاری را به جای صندوق ثروت ملی دیکته کند.

اوج این چالش در جهان که به زعم بسیاری از کار‌شناسان، موجب نازایی بزرگ‌ترین صندوق ثروت ملی جهان شده، تلاش پایان ناپذیر بانک مرکزی عربستان برای ادامه سلطه بیش از شش دهه خود بر مدیریت ذخایر ارزی این کشور است. اما این روز‌ها عربستان، تنها کشور از میان اعضای شورای همکاری خلیج فارس است که به رویه سنتی خود ادامه می‌دهد.

در مناطق در حال توسعه جهان، به ویژه در آسیا و آفریقا، شمار صندوق‌های ثروت ملی مستقل از بانک‌های مرکزی رو به تزاید است. این روند به خصوص پس از شکل‌گیری بحران مالی جهان در فاصله سال‌های ۲۰۰۷ تا ۲۰۰۹ میلادی، دلایل محکم تری پیدا کرده است. در عمل، نتایج آن بحران مالی به وقوع تغییرات عمده در استراتژی سرمایه گذاری‌های دولت‌ها از طریق صندوق‌های ثروت ملی و بانک مرکزی منجر شده است. در واقع استراتژی‌های سرمایه گذاری تخصصی از طریق صندوق‌های ثروت ملی و صندوق‌های بازنشستگی مکمل رویه سنتی بانک‌های مرکزی در سرمایه گذاری شده است. اقدامی که در عمل جرقه استقلال صندوق‌ها و بانک‌های مرکزی را زده است.

حال صندوق‌های مستقل از ذخایر ارزی مورد مدیریت بانک مرکزی، این فرصت را یافته‌اند تا امکان سرمایه گذاری‌های بلندمدت با دوره‌های بازگشت طولانی را مورد بررسی و اقدام قرار دهند. رویه‌ای که بانک‌های مرکزی به دلیل الزامی بودن رعایت حدودی از محافظه کاری برای آن‌ها در مدیریت منابع و ذخایر ارزی کشور‌ها منطقی و عقلایی انگاشته نمی‌شده است.

همچنین یکی دیگر از تبعات وقوع بحران مالی اخیر در جهان، نقش صندوق‌های ثروت ملی به عنوان عامل برقراری ثبات در شرایط کلان اقتصادی، اعمال برخی ملاحظات مدیریت بدهی و دارایی و نیز بهره گیری از آن‌ها به صورت اهرم برقراری نظارت مالی، به طرز چشم گیری پررنگ شد. در مقابل تجربه شد که مدیریت بانک‌های مرکزی بر دارایی‌های ارزیشان باید با استراتژی متفاوت‌تر که چاشنی محافظه کاری دارد و در حیطه محدودتری عمل می‌کند، صورت گیرد.

به عبارت دیگر، نقش صندوق‌های ثروت ملی به منظور تبدیل منابع به ثروت‌های زاینده و متعلق به نسل‌های آینده شفاف شد و محدوده اصلی بانک‌های مرکزی در اجرای وظایفی نهادی و کوتاه مدتش یعنی کنترل نرخ ارز و مدیریت نقدینگی و مهار تورم هم مورد تاکید دوباره قرار گرفت.

این در شرایطی بود که پیش از این بسیاری از بانک‌های مرکزی که به ذخایر ارزی انبوه، فرا‌تر از ایفای تعهد مدیریت نقدینگی یا مدیریت نرخ ارز دست یافته بودند، به طور گسترده‌ای به اجرای برنامه‌های کوتاه مدت کسب سود دست زدند، از تنوع بخشی به سبد ارزی و ذخایر طلا گرفته تا اینکه برخی از بانک‌های مرکزی حتی شروع به خریدهای پرریسک سهام یا اوراق مشتق کردند. رفتارهای پرریسکی که اقتصادهای ملی و جهانی را دستخوش رکود کم نظیری کرد.

لذا این روز‌ها دو اصطلاح مدیریت ثروت و مدیریت منابع دارایی دو مفهوم کاملا مجزا از هم است. چون اگر چه به احتمال قوی، رویکرد کلاسیک بانک مرکزی که بسیار شبیه مدیریت دولتی است و برای مدیریت ذخایر یا مدیریت نقدینگی اعمال می‌شود، می‌تواند در عمل موفق باشد اما به طور حتم در مدیریت ثروت که نیازمند استقلال، ابتکارعمل و آزادی رای بیشتر، نمی‌تواند کارآ باشد،‌‌ همان طور که مدیریت ارز و سهام از هم متفاوت است.

بنابراین الزام رشد دارایی ملی هم در اندازه و هم به لحاظ اهمیت و تاثیر بالقوه آن در بازارهای مختلف دارایی از یک سو و همگن نبودن سبد دارایی ثروت ملی، از سوی دیگر، ویژگی منحصر به فردی به صندوق‌های ثروت ملی داده که آن‌ها را متمایز از ابزاری برای دستیابی به برخی از اهداف سیاست‌های عمومی و کلان اقتصادی که از سوی بانک‌های مرکزی اعمال می‌شود، کرده است.

با وجود این، همچنان برخی کار‌شناسان دنبال راه حلی میانه برای ادغام این دو ساختار متفاوت از هم بوده‌اند. به طوری که گزینه حضور مستقل از هم ولی تحت مدیریت بانک مرکزی دو بخش مدیریت ثروت ملی و مدیریت نقدینگی و نرخ ارز ارائه شد. گزینه‌ای که به نظر می‌رسد به مجادلات کار‌شناسی و نگرانی‌های بانک مرکزی از تضعیف تسلطتشان بر منابع ارزی پایان داده است.

اما طی سال‌های اخیر، این به اصطلاح راه حل میانه نیز با چند چالش اساسی زیر مواجه شده است: اول آنکه تفاوت ساختاری دو ترم مدیریت ثروت و تبدیل دارایی به ثروت با مدیریت منابع ارزی برای کنترل نرخ ارز و نقدینگی امکان مدیریت واحد در سطح ارشد بانک مرکزی را نیز نمی‌دهد. حتی اگر هر دو را بتوان در عملیات از هم تفکیک کرد ولی تحت تاثیر یک مدیریت واحد، خطوط گزارش دهی و تغذیه از رای و نظر مدیریت ارشد که نمی‌تواند توامان سیاست محافظه کاری و ریسک پذیری را اعمال کند، در عمل تاثیرچندانی بر ارتقاء برنامه تولید ثروت زاینده ملی نخواهد داشت. به بیان موجز و ساده‌تر، میان مدیریت آینده نگرانه و کوتاه مدت نگرانه، تفاوت اساسی و غیرقابل ترکیب وجود دارد.

بر پایه همین رهیافت مدیریتی است که سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه نیز گذشته از استقلال صندوق توسعه ملی از بانک مرکزی، بر استقلال آن از تکالیف کوتاه مدت نگر مجلس و دولت نیز تاکید دارد. از این منظر، این استقلال کاملا دوسویه خواهد بود و در مقام عمل به استقلال بیشتر بانک مرکزی نیز کمک شایان توجهی خواهد کرد.